解读土地收入划转税务征收|有望推进对土地财政的全面整顿

日前，一则国有土地使用权出让收入等四项政府非税收入将划转税务部门征收的消息，引发社会关注。

今年6月4日，财政部网站发布《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》。《通知》明确，原本由自然资源部门负责征收的国有土地使用权出让收入等四项政府非税收入，全部划转给税务部门负责征收。并自2021年7月起，在上海等七地先期试点。

按照时间表，暂未开展征管划转试点地区也将自2022年1月1日起全面实施征管划转工作。

那么类似土地出让收入这种大规模资金的收入划转税务部门征收究竟有何影响？“减少土地出让收入的不规范现象”或是直接影响之一。

广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉指出，土地出让收入是地方政府招商引资、扩大政绩、拓展房地产市场范围的主要载体。但是近年来，地方政府在此领域的不规范现象明显增加，包括以土地出让收入做招商引资的配套、过度举债；为加大招商引资力度,返还土地出让金；以土地作价入股搞政府企业合作投资、大搞政绩大项目等。

对此，中央财经大学政府预算研究中心主任王雍君认为，在上述《通知》在2022年得到全面贯彻后，包括土地收入在内的收入征管体制将实现全面的集中化以及信息的双向透明，将为全面整顿土地财政迈出至关紧要的排名前列步，也能够确保中央政府全面且实时掌握地方政府的土地财政信息。

王雍表示，收入征管体制的集中化本身就有一个目的，就是防范、控制在收入征管过程中，出现腐败和寻租等高风险情况，比如土地出让金没有及时足额的上交国库或者土地出让金的一些统计信息经过地方政府的粉饰从而出现舞弊及寻租等行为。王雍君认为，一般而言，在法治和监管不健全的环境中，收入征管体制越是分权，寻租和腐败的风险就越大，征管体制的集中化是有利于减少、控制腐败和寻租风险的。

在过去20多年中，土地财政对中国经济社会和公共治理产生了广泛而深远的影响。

王雍君指出，积极地看，地方政府通过土地收储、开发和利用获得了低成本的巨额收入来源，在大大减轻中央政府的转移支付压力的同时，也弥补了过于弱势的地方税和服务收费体系造成的收入短缺。土地收入的很大一部分被投入基础设施建设与民生服务领域，推动了地方乃至全国经济社会的全面发展。

消极地看，建立在资产收入基础上的地方财政既是危险的也是脆弱的，无论土地等自然资源资产还是其他资产。

王雍君提到，一度滚滚而来的“土地横财”一定程度上诱发浪费性支出，许多地方政府将大额土地收入投入回报较低的政绩工程或形象工程，也诱发部分腐败与寻租。同时，盲目与重复投资造成的投资膨胀催生债务膨胀，以至地方政府债务（尤其是隐性债务）风险成为系统性风险的主要隐患源。另外，土地财政也弱化了地方政府服务供应者的角色与职能。

这些问题或与分权式征管模式有关。

而此次，将国有土地使用权出让收入等四项政府非税收入，全部划转给税务部门负责征收，意味着由原本归属地方政府的分权式征管模式转换为中央政府的集权式征管模式。

因此，王雍君认为，非税收入转有税务部门征收后，包括土地收入在内的收入征管体制将实现全面的集中化以及信息的双向透明，将为全面整顿土地财政迈出至关紧要的排名前列步，也能够确保中央政府全面且实时掌握地方政府的土地财政信息。